曾剛 劉呂科：推進巴塞爾協議III實施服務實體經濟發展
- 發布時間：2023-04-06 09:06:25
- 來源：經濟觀察報
2月18日，中國銀保監會、中國人民銀行就《商業銀行資本管理辦法(征求意見稿)》(以下簡稱《征求意見稿》)公開征求意見，明確我國銀行業應自2024年1月1日起實施新資本監管規制。《征求意見稿》的發布，標志著我國銀行業實施新資本協議進入到新階段，是一個里程碑事件，為巴塞爾協議Ⅲ(以下簡稱“巴Ⅲ”)實施提供了指引。可以預期，未來相當長一段時期內，準備好、實施好、應用好新資本監管規制是我國銀行業面臨的重要課題之一。
實施背景與目標
在很大程度上，巴塞爾協議是為預防金融危機而產生，并且隨著金融危機形態的變化而不斷衍變的。從巴I到巴Ⅲ的變革，直接體現了國際銀行業監管規則和監管理念的轉變，巴Ⅲ是在系統總結2008年國際金融危機教訓的基礎上出臺的，并受到了G20峰會上相關國家元首的一致認可，達成了穩步推進巴Ⅲ實施的國際共識。
黨的二十大報告提出，穩步擴大規則、規制、管理、標準等制度型開放。
巴Ⅲ就是較為典型也較為重要的國際監管標準，實施巴Ⅲ不僅是我國作為巴塞爾成員國及G20成員的義務，也直接體現了我國與國際標準接軌，堅定擴大開放的信心和決心。
從我國現實情況看，防止和避免發生金融系統性風險是經濟工作的重點之一。巴Ⅲ實施為提升我國銀行體系穩健性，有效控制系統性風險提供了有力的抓手。巴Ⅲ實施一方面要求銀行精細化管理，保持較高的資本及流動性充足水平；另一方面要做好信息披露，提高經營管理透明度水平，提高投資者和市場信心。同時，通過巴Ⅲ實施，監管部門可以通過差異化監管措施，更有效地落實、傳導監管意圖，監測銀行業整體風險狀況，確保銀行業更好地服務和支持實體經濟。
結合《征求意見稿》出臺背景，從其具體內容分析，我國新監管規制實施著力于實現以下目標：
一是要提高資本監管的審慎性，如《征求意見稿》在現有資本管理辦法基礎上明確銀行投資資管產品的穿透計量規則，并提出了房地產風險暴露審慎監管標準。二是作為G20和巴塞爾委員會成員，通過規制修訂實現與國際監管基本標準接軌。三是提高監管規制與中國國情的適配性，如結合我國國情重點關注房地產開發貸與地方政府債相關業務資本計提規則。四是落實監管差異化思路，根據銀行風險特征和系統重要性設定監管規則。
在以上目標引領下，《征求意見稿》體現了新資本監管規制實施的以下原則：
一是風險為本。新資本規制下風險加權資產計量更客觀體現了銀行整體風險水平和持續經營能力，確保資本計量結果能夠準確反映資產風險特征和風險管理能力。二是因地制宜。新資本規制實施充分考慮國情，對國際資本規制進行本土化改良，一定程度上確保了新監管規制能夠適應我國銀行業經營管理情況。三是謀劃全局。新資本規制在很大程度上平衡了資本管理與商業銀行經營壓力、資本規則與會計準則等的關系，并統籌考慮系統重要性銀行監管、總損失吸收能力要求等監管規則，確保構建有效的多元約束監管框架。
四大重點內容
圍繞前述的目標和指導原則，《征求意見稿》重點明確了以下內容：
一是構建差異化的資本監管體系。《征求意見稿》在監管匹配性方面進一步探索研究，對不同規模銀行采用差異化監管策略，按照銀行間的業務規模和風險差異，劃分為三個檔次銀行，匹配不同的資本監管方案。對于國際活躍銀行嚴格對標國際標準；對中小銀行，則在確保資本監管審慎性的前提下，進一步簡化計量規則，減少合規成本。
二是全面修訂第一支柱。在信用風險權重法方面，細化風險暴露劃分，結合國情完善地方政府債、房地產業務、同業業務、中小微業務和股權業務資本計提規則，同時落實“穿透原則”，根據業務實質計提資本；在信用風險內部評級法方面，限制內部評級法適用的業務范圍，合理優化風險參數，設置底線要求(72.5%)，增強計量結果審慎性；在市場風險方面，明確賬簿劃分標準，全面修訂標準法，將內部模型的審批對象細化到交易臺層面，采用預期尾部損失方法替代VAR方法；在操作風險方面，修訂操作風險標準法，提高標準法敏感性，明確損失數據收集機制要求，同時將新標準法限定在國際活躍銀行(杠桿率分母，即調整后的表內外資產余額大于5000億元)，其他銀行可采用簡化的基本指標法。
三是全面修訂第二和第三支柱。在第二支柱方面，整合銀保監會已發布的各項政策，提出了在第二支柱方面壓力測試應用的要求；在第三支柱方面，進一步明確各風險類別信息披露基本要求，以及系統重要性銀行和高級法銀行信息披露要求，細化信息披露維度和顆粒度，提高信息透明度。
四是統籌考慮資本監管規制體系。整合杠桿率，并有效銜接系統重要性銀行附加資本和總損失吸收能力等要求，建立有效的資本充足監管體系。
新規則可能的影響
作為銀行監管體系的核心，資本監管規則的變化對銀行業的穩健運行有著重要的意義，從長短期來看，其影響大概有以下幾個方面值得關注。
一是不會顯著增加我國銀行業資本充足率壓力。總體而言，我國資本監管較為嚴格，國內主要銀行平均風險權重超過60%，在全球屬于較高水平，采用內部評級法前六大銀行資本節約程度平均在10%左右，72.5%的資本底線不會對我國銀行資本充足率產生較大負面影響，甚至具有一定的正面效應。這一方面是因為差異化的監管制度安排，可以降低中小銀行的資本補充壓力，而另一方面，大型銀行采用內部評級法，也能在一定程度上形成監管資本的節約。
在風險資產權重計量方面，新信用風險標準法在提高同業和房地產開發貸款權重的同時，降低住房抵押貸款、優質信用卡業務、優質級企業等業務的風險權重；市場風險新標準法下市場風險加權資產提升幅度較大，操作風險新標準法下風險加權資產有一定幅度降低。總體上，新監管規制框架下，各類風險計量方法改變將導致各資產類別、風險類別風險加權資產“有升有降”，但整體上對國內銀行資本充足率的整體影響不大，預期新監管規制實施后我國銀行資本充足率不會有較大幅度的波動。
二是將會對銀行資產結構產生長遠而深刻的影響。資本是銀行經營的基石，是資源配置的“指揮棒”，新監管規制通過提高風險計量的敏感度和強化資本約束，對銀行業整體發展方向將會產生深遠的影響。在新監管規制下，銀行的資本管理和風險管理策略將會發生調整，進而對其資產結構產生影響，如同業資產占比較高或房地產開發貸占比較高的銀行將會消耗更多資本，在資本充足率剛性約束下，這兩類業務規模及占比預計將會減少；對于零售業務占比較高的銀行，新監管規制實施后其資本節約的幅度較大，在資本市場的競爭優勢將更為明顯，預計零售業務規模和占比將會有進一步增加。總體上看，預計在資本管理新規實施之后，我國銀行尤其是資本充足率承壓較大的銀行會調整資產結構，壓縮部分高資本占用業務，加大低資本占用業務發展。
三是對商業銀行數據和系統能力具有較高要求，但有利于進一步夯實精細化風險經營能力。在信用風險標準法框架下，信用風險暴露劃分所需基礎信息及顆粒度大幅細化，客觀需要銀行升級系統功能，優化相關管理機制。信用風險暴露的準確判斷則要求銀行在業務整個生命周期，持續關注并維護客戶信息，如企業的上市或發債情況、財務表現、風險跡象等，并維護好商業銀行的資本充足率、杠桿率等信息。信息更新不及時可能直接導致權重上升，資本占用提高。
征求意見與實施展望
盡管一些具體資產的風險權重設置(如房地產按揭、地方政府債務等)，在征求意見期間或許還有討論、研究的空間，但總體上看，《征求意見稿》是我國監管部門立足于我國銀行業實際情況，并結合國際監管改革最新進展的重大成果，其最終實施，將有利于提升銀行風險管理的精細化水平，促進銀行差異化發展，更好地服務實體經濟和區域經濟。
對商業銀行而言，前期，為做好巴Ⅲ實施準備，我國商業銀行尤其是大型商業銀行普遍搭建了實施組織架構，借助資本監管規制實施進一步理順和完善了風險治理體系。同時，制定實施方案，落實科技、人員、技術保障，積極推進實施準備工作，并以實施資本監管規制為契機，夯實管理、數據和系統基礎，推動銀行風險管理數字化和智能化轉型。
下一步，在我國明確整體實施安排后，商業銀行應將實施新資本監管規制作為具有全局影響的重要經營策略進行推進，建議做好以下工作：
一是要深入應用資本監管改革成果，進一步發揮資本約束引導作用，強化經濟資本觀念，約束風險偏好和風險承擔，通過不同業務資本占用導向，引導全行強化組合管理，服務好實體經濟。二是針對新資本監管規制實施，應高度重視，配齊力量，要以2024年順利實施新資本監管規制為目標，加大人員投入，配備充足資源，強化統籌管理，確保穩步實施新監管規制；同時，做好規制實施與人工智能、大數據進行對接，更好地發揮和利用金融科技作用。三是跟進監管動態，做好潛在影響評估。在配合銀保監會資本規制修訂工作的同時，持續跟進監管動態，做好潛在影響評估，適時調整優化風險管理和資本管理策略。（作者：曾剛，上海金融與發展實驗室；劉呂科，民生銀行風險管理部）