梅冠群：積極融入和重塑全球數(shù)字治理格局
- 發(fā)布時間：2022-06-15 10:18:54
- 來源：中宏網(wǎng)
數(shù)字經(jīng)濟是大國競爭的重要領(lǐng)域，主要大國不僅對先進數(shù)字技術(shù)激烈爭奪，在國際數(shù)字治理方面也在相互博弈。目前全球尚未形成統(tǒng)一協(xié)調(diào)的數(shù)字治理體系，國際數(shù)字治理碎片化、分裂化。美國和歐盟主導(dǎo)了最主要的兩大數(shù)字治理體系，即“美式模板”和“歐式模板”。兩套模板治理重點各有不同，但均致力于升級成為國際規(guī)則模板。其他國家在數(shù)字治理話語權(quán)方面尚不能與美歐抗衡，在國際數(shù)字規(guī)則制定中扮演參與者和跟隨者角色。
一、“美式模板”：以“數(shù)字自由主義”為名行“數(shù)字霸權(quán)主義”之實
美國數(shù)字治理的核心是數(shù)字市場的自由開放，強調(diào)數(shù)據(jù)跨境自由流動、數(shù)字市場準(zhǔn)入寬松、政府?dāng)?shù)據(jù)開放，反對數(shù)據(jù)存儲本地化、數(shù)字內(nèi)容審查，呈現(xiàn)出“數(shù)字自由主義”的特點。美國采取這一立場的本質(zhì)原因是，美國數(shù)字經(jīng)濟水平全球領(lǐng)先，在龍頭數(shù)字企業(yè)規(guī)模、核心數(shù)字技術(shù)、國際市場占有率等方面具有突出優(yōu)勢，推動全球數(shù)字市場自由開放，可以幫助美國數(shù)字企業(yè)開拓他國市場，擴展全球利益。
美國綜合運用各類國際機制，甚至政治手段和長臂管轄措施，致力于將其數(shù)字治理方式推廣成為全球數(shù)字治理規(guī)則。可以說美國是以“數(shù)字自由主義”為名行“數(shù)字霸權(quán)主義”之實。具體推動措施主要有以下幾種：一是在世界貿(mào)易組織（WTO）、國際服務(wù)貿(mào)易協(xié)定（TISA）等拋出能夠反映美國數(shù)字治理立場的“美國議案”；二是利用亞太經(jīng)合組織（APEC）、經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）、八國集團（G8）、二十國集團（G20）等國際合作平臺推行美式數(shù)字規(guī)則，特別是在亞太經(jīng)合組織（APEC）框架下建立的跨境隱私規(guī)則（CBPR）已成為“美式模板”的重要代表性規(guī)則；三是在與各國的雙多邊自貿(mào)談判中加入數(shù)字議題，如美墨加協(xié)定（USMCA）中就包括高標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)字規(guī)則，加入與美自貿(mào)協(xié)定的伙伴必須捆綁式接受數(shù)字議題；四是利用“五眼聯(lián)盟”等合作機制推行美式數(shù)字規(guī)則；五是利用《愛國者法案》《外國情報監(jiān)聽法》《澄清境外數(shù)據(jù)合法使用法案（云法案）》等長臂管轄手段。可以預(yù)計，未來美國將繼續(xù)利用各類雙多邊機制，綜合經(jīng)濟、政治、安全、外交等各種手段，向全球推廣以CBPR、美墨加協(xié)定數(shù)字條款等為代表的數(shù)字治理規(guī)則，最終目標(biāo)是使“美式模板”成為全球數(shù)字治理模板。
二、“歐式模板”：以個人隱私數(shù)據(jù)保護為核心的防守型數(shù)字治理模式
“歐式模板”的核心是個人隱私數(shù)據(jù)保護。歐盟《通用數(shù)據(jù)保護條例（GDPR）》于2018年5月正式生效，被認為是最嚴(yán)格的個人數(shù)據(jù)隱私保護條例。歐盟高度強調(diào)個人數(shù)據(jù)隱私保護有三方面原因：一是從意識形態(tài)角度十分重視隱私保護，將個人數(shù)據(jù)隱私權(quán)看成是人權(quán)的組成部分；二是“棱鏡門”“竊聽門”以及近年來大量的科技公司泄露數(shù)據(jù)事件引發(fā)了歐盟對數(shù)據(jù)安全的警惕，使其認識到隱私數(shù)據(jù)保護的重要性；三是GDPR也可變相成為歐盟數(shù)字市場的隱形壁壘，只有達到GDPR要求的數(shù)據(jù)隱私保護能力的國家，才能與歐盟實現(xiàn)數(shù)據(jù)跨境自由流動，只有達到GDPR規(guī)定的數(shù)據(jù)隱私保護標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)，才能在歐盟開展個人數(shù)據(jù)相關(guān)業(yè)務(wù)，歐盟意圖通過GDPR對美國、中國數(shù)字巨頭企業(yè)進行限制，以維護本土中小數(shù)字企業(yè)利益。同時歐盟還積極實施“數(shù)字單一市場”戰(zhàn)略，推動歐盟各成員國數(shù)字市場的一體化整合，希望用內(nèi)部統(tǒng)一大市場培育歐盟自己的數(shù)字巨頭企業(yè)。
三、美歐正在分別構(gòu)建各自的數(shù)字流通圈
目前美歐正在分別組建自己的數(shù)字流通圈，主要經(jīng)濟體紛紛加入“美式模板”或“歐式模板”。
“美數(shù)字流通圈”已逐漸形成較大規(guī)模。英國、加拿大、澳大利亞、新西蘭與美國同為“五眼聯(lián)盟”國家；日本、加拿大、韓國、澳大利亞、墨西哥、新加坡、中國臺灣等都已加入跨境隱私規(guī)則（CBPR）體系；日本、加拿大、澳大利亞、新西蘭、新加坡、智利、秘魯?shù)仍荰PP成員國，盡管美國退出TPP，但這些國家仍在CPTPP中，CPTPP延續(xù)了TPP的高標(biāo)準(zhǔn)數(shù)字規(guī)則，實際也接受了美國TPP中的數(shù)字條款；加拿大、墨西哥接受美墨加協(xié)定中由美主導(dǎo)的數(shù)字條款；韓國、澳大利亞、新加坡、智利、秘魯及一些中東、中美洲國家認可與美雙邊自貿(mào)協(xié)定中的數(shù)字議題。上述這些國家總體能夠接受甚至愿意復(fù)制美“數(shù)字自由主義”規(guī)則。
接受并認可“歐式模板”的國家也越來越多。目前全球已有13個國家納入可與歐盟進行數(shù)據(jù)跨境自由流動的“白名單”，已有近120個國家和地區(qū)效仿GDPR采用全面的數(shù)據(jù)保護或隱私法律來保護個人數(shù)據(jù)，這其中既包括澳大利亞、韓國、加拿大、新西蘭等發(fā)達國家，也包括印度、巴西、土耳其、越南、馬來西亞、泰國、印尼、智利、肯尼亞等不少發(fā)展中國家。甚至連美國的很多州，如伊利諾伊州、紐約州、新澤西州、華盛頓州、佛蒙特州、馬里蘭州、馬薩諸塞州、夏威夷州等也借鑒GDPR開展了本州的數(shù)字隱私保護立法。
綜上，目前全球數(shù)字治理基本形成了美歐“雙雄并立、共分天下”的格局。但需要注意的是，盡管美歐在全球數(shù)字治理中存在競爭與博弈，但二者并不是尖銳對立的，兩大模板均為對方設(shè)有“接口”。美國CBPR中設(shè)有“企業(yè)認證”規(guī)則，如歐盟數(shù)字企業(yè)達到美相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，可以通過認證并在CBPR體系內(nèi)經(jīng)營。GDPR中也有“國家認證”和“企業(yè)認證”規(guī)則，歐盟可將美納入“國家認證”名單，或是將美國數(shù)字企業(yè)納入“企業(yè)認證”名單，從而允許美國數(shù)字企業(yè)在歐盟市場經(jīng)營。實際上CBPR和GDPR可以通過國家和企業(yè)認證這一“接口”實現(xiàn)互通。
很多國家正是看到美歐數(shù)字治理有可能實現(xiàn)互通，選擇同時加入美國和歐盟的數(shù)字治理體系。最為典型的是日本，正力圖在國內(nèi)打造兼容型的數(shù)字治理模式，以便同時與CBPR和GDPR對接，其力推“基于信任的跨境數(shù)據(jù)流動”（DFFT），推動形成美歐日數(shù)字流通圈。與此同時，美歐之間也正在努力開展數(shù)字治理合作。過去美歐間有“安全港”“隱私盾”數(shù)據(jù)合作機制，后因“棱鏡門”“竊聽門”等事件被廢止，但未來不排除重新商談并達成更高標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)據(jù)合作協(xié)議。如果美歐能夠重新達成數(shù)據(jù)合作協(xié)議，全球數(shù)字治理一體化進程將大大提速，基于共同或相近規(guī)則的大范圍國際數(shù)字流通圈是可能形成的。
四、中國面臨的挑戰(zhàn)與應(yīng)對建議
中國面臨的最大風(fēng)險是被美歐主導(dǎo)的國際數(shù)字治理體系排除在外。如美歐數(shù)字流通圈形成，未來我國極有可能遇到的情況是，美國以“國家安全”為名、歐盟以“隱私保護”為名，限制我國數(shù)字企業(yè)進入其市場。如果日本、英國、澳大利亞、加拿大、韓國、新西蘭、新加坡及其他國家融入美歐數(shù)字流通圈，我國恐被全球主要數(shù)字市場排除在外，未來我國數(shù)字企業(yè)“走出去”可能遭遇更大困難。數(shù)字經(jīng)濟十分依賴市場規(guī)模，如果我國數(shù)字企業(yè)僅局限在國內(nèi)市場，不能在更大規(guī)模的國際市場發(fā)展壯大，未來我國數(shù)字企業(yè)將在企業(yè)規(guī)模、技術(shù)水平、國際市場占有率方面居于劣勢。為應(yīng)對這一變局，中國應(yīng)做好三件事。
第一，加強國內(nèi)數(shù)字治理。目前我國在數(shù)據(jù)跨境流動、數(shù)據(jù)分級分類管理、數(shù)據(jù)安全管理、個人隱私數(shù)據(jù)保護、政府?dāng)?shù)據(jù)開放、數(shù)字服務(wù)市場準(zhǔn)入、數(shù)字服務(wù)稅等數(shù)字治理相關(guān)領(lǐng)域尚未形成成熟系統(tǒng)的制度安排。當(dāng)前我國應(yīng)先把自己的事做好，加快完善國內(nèi)數(shù)字治理制度框架，形成兼顧發(fā)展與安全的治理體系，提升數(shù)字治理能力，為與美歐開展數(shù)字治理博弈夯實基礎(chǔ)。可以在自貿(mào)區(qū)（港）基礎(chǔ)上，建立數(shù)字自貿(mào)區(qū)（港），允許地方就上述領(lǐng)域先行先試，開展制度創(chuàng)新，為全國摸索新鮮經(jīng)驗。
第二，立足我國優(yōu)勢領(lǐng)域探索建立數(shù)字治理的“中式模板”。我國數(shù)字經(jīng)濟規(guī)模位居世界第二，僅次于美，在跨境電商、電子支付等領(lǐng)域甚至遠超美國。應(yīng)積極探索在這些優(yōu)勢領(lǐng)域率先形成國際規(guī)則和范本，形成具有中國特色的“中式模板”，并通過雙多邊經(jīng)貿(mào)安排的方式，優(yōu)先向東南亞、中亞、中東歐、非洲等地區(qū)推廣，共建“數(shù)字絲綢之路”，逐步形成由我國主導(dǎo)和影響的“數(shù)字流通圈”，增強與美歐“數(shù)字流通圈”的博弈能力。
第三，擇機與美歐圍繞數(shù)字規(guī)則開展對話和談判。我國已正式提出加入CPTPP和DEPA（數(shù)字伙伴關(guān)系協(xié)定），應(yīng)該積極尋求與這些高標(biāo)準(zhǔn)國際數(shù)字規(guī)則的銜接。同時美歐等數(shù)字企業(yè)十分希望擴大其在中國市場規(guī)模，我國應(yīng)以國內(nèi)大市場和以我主導(dǎo)的“數(shù)字流通圈”為籌碼，以數(shù)字治理“中式模板”為藍本，圍繞數(shù)字市場準(zhǔn)入、數(shù)字安全、數(shù)據(jù)跨境流動、數(shù)據(jù)本地化存儲、隱私數(shù)據(jù)保護、執(zhí)法跨境數(shù)據(jù)調(diào)取等重點議題，在多邊和雙邊場合，擇機與美歐等開展對話溝通和平等談判，推動全球數(shù)字治理協(xié)調(diào)，在參與國際數(shù)字規(guī)則塑造中維護我國數(shù)字領(lǐng)域的國家利益。
（作者：梅冠群，中宏觀察員、中國國際經(jīng)濟交流中心研究員；本研究得到中國國際經(jīng)濟交流中心重大基金課題《全球多雙邊經(jīng)貿(mào)協(xié)定下數(shù)字經(jīng)貿(mào)規(guī)則研究》支持）